OFAC 2022年度回顾——第一期

对于美国制裁和美国财政部外国资产控制办公室（“OFAC”）而言，2022年是前所未有的一年。尽管OFAC的主要工作重点是在美国与其盟友的协调下对俄罗斯和白俄罗斯实施空前的全面制裁，OFAC在去年还是采取了各种与其对伊朗、中国、委内瑞拉、缅甸、尼加拉瓜、古巴制裁，及与其网络相关制裁计划、全球马格尼茨基制裁计划、毒品贩运制裁计划等相关的重大行动，并启动了一项新的“人质及被非法拘押美国公民”制裁计划。OFAC还对其各制裁计划进行了修订以准许人道主义援助，与联合国安理会就人道主义援助予以制裁豁免的援助保持一致。

每年，我们都会对过去一年中最重要的美国制裁动态分期进行回顾。在本次年度回顾的第一期，我们概述了OFAC的主要活动，并介绍了自2022年以来制裁计划的最新进展。针对俄罗斯的最新进展将在第二期单独详述。第三期将概述去年OFAC采取的执法行动及其主要经验教训。

一、2022年有关数据

就采取制裁执法行动以及确定制裁目标而言，2022年对OFAC而言是忙碌的一年。OFAC全年完成了16次公开执法行动，收取的罚款/和解款总额超过4260万美元。OFAC在2021年采取的执法行动次数较多，高达20次，OFAC在2022年收取的罚金总额比在2021年收取的2090万美元翻了一倍还多。以下图表显示了OFAC在2022年的执法行动，及其与过去十年的对比情况。本系列法律快讯的第三期将对执法行动做进一步分析。

OFAC在2022年还新指定了2549个制裁对象（即对个人或实体实施全面封锁制裁）。相较而言，OFAC在2021年仅新指定了765个制裁对象。拜登政府试图就俄罗斯入侵乌克兰向俄罗斯追责的行动显然导致了指定制裁对象数量的爆增；在去年新指定的2549个制裁对象中，有1772个是根据就俄制裁计划指定的。

除与俄罗斯相关的制裁对象外，OFAC还依据其其他制裁计划指定了777个新制裁对象，这与以往年度指定的制裁对象总体数量基本一致。在新指定的制裁对象中，根据全球恐怖主义制裁计划（207个）、全球马格尼茨基制裁计划（193个）和对伊朗制裁计划（65个）指定的数量最多。OFAC在2022年将225个个人/实体移出了制裁名单，远小于2021年的700起制裁接触，但与其在2020年解除制裁的约200个个人/实体数量一致。

二、2022年重大动态

A．伊朗

2022年，美国和伊朗之间的关系进一步恶化。随着关于伊朗支持俄罗斯在乌战争以及伊朗持续侵犯人权的报道的出现，美伊重新达成核协议的希望逐渐渺茫。具体而言，OFAC针对包括伊朗道德警察在内的伊朗政府人员进行了一系列制裁对象指定，理由是他们参与了针对和平抗议者的暴力行为并限制伊朗民众上网。上述抗议活动的起因是伊朗道德警察以不当佩戴头巾为由，逮捕了22岁的马赫萨·阿米尼(Mahsa Amini)，而阿米尼于三天后在被警方拘留期间死亡。此外，OFAC还采取了一系列其他措施以表明美国致力于在伊朗实现自由、和平集会和开放式沟通的立场，包括颁布新的第D-2号一般许可。该许可显著扩大了对向伊朗提供通信必备的互联网服务、软件和硬件的一般许可的准许范围。OFAC还针对伊朗无人机生产商公布了五轮制裁措施，以参与开发并向俄罗斯提供在对乌战争中使用的无人机为由，对28个个人和实体实施了制裁。

B．人道主义许可

第2664号联合国安理会决议（“安理会决议”）规定对联合国各制裁计划中的资产冻结条款实施人道主义豁免。在安理会决议通过后，OFAC为使人道主义援助能够到达弱势群体采取了具有历史意义的措施。美国成为了第一个执行安理会决议的国家。

为便于根据安理会决议提供人道主义援助，2022年12月19日，OFAC修订了多项法规，对其数项制裁计划补充或修改了人道主义一般许可。具体而言，OFAC补充许可了以下四类活动：美国政府的公务；某些国际组织和实体的公务；支持某些非政府组织活动的交易；以及出于个人非商业性用途提供农产品、药品、医疗器械、更换用零部件或医疗器械软件更新。OFAC还发布了相应的指南，其中包括为帮助金融机构根据扩大后的许可准许范围为非政府组织的活动提供便利而发布的就尽职调查相关的指南。

C．针对腐败及侵犯人权的国际人权日行动

作为一项年度传统，在2022年12月10日，为纪念国际反腐败日和人权日，OFAC根据《全球马格尼茨基制裁条例》对与9个国家的腐败或侵犯人权行为有关的40多个个人和实体进行了制裁，其中包括以侵犯人权为由制裁的俄罗斯联邦和伊朗政府官员、朝鲜国家安全部边防总局和阿波罗·卡雷恩·基波洛伊(Apollo Carreon Quiboloy)，及以腐败为由制裁的萨尔瓦多、危地马拉、几内亚和马里的现任和前任领导人和公职人员。

D．阿富汗

2021年，在已被指定为特别指定全球恐怖分子和外国恐怖分子的哈卡尼网络等有关团体的支持下，同为特别指定全球恐怖分子的塔利班有效控制了阿富汗政府。2022年2月25日，OFAC公布了第20号一般许可，准许在需要的情况下，进行被OFAC针对塔利班和哈卡尼网络的制裁禁止的、涉及阿富汗政府的交易，以应对阿富汗正面临的人道主义危机和经济危机。该许可还同时就阿富汗境内的交易和活动做了必要的澄清。

E．虚拟货币

针对OFAC认定为违反美国对俄罗斯、朝鲜制裁提供便利的一大批虚拟货币参与者，OFAC宣布了新的制裁行动。继2021年指定虚拟货币交易所SUEX和CHATEX为制裁对象后，2022年4月5日，OFAC以在或曾在俄罗斯金融服务领域经营为由，根据第14024号行政命令，指定暗网市场Hydra Market和虚拟货币交易所Garantex为制裁对象。OFAC解释说，其对已知Garantex交易的分析显示，在Garantex市场上，与不法行为人和暗网市场（包括Hydra和俄罗斯勒索软件即服务(RaaS)团伙Conti）相关的交易额超过1亿美元。这些制裁对象的指定进一步证实了OFAC早些时候关于俄罗斯试图采用包括虚拟货币在内的手段规避制裁的警告。

2022年5月6日，OFAC首次指定虚拟货币混币器Blender.io(“Blender”)为制裁对象。OFAC的新闻稿显示，朝鲜曾利用Blender支持其恶意网络活动并对所窃取的虚拟货币进行洗白。2022年3月，一个名叫Lazarus集团的由朝鲜国家资助的网络黑客团体实施了迄今为止规模最大的虚拟货币盗窃，价值高达近6.2亿美元。OFAC认定，朝鲜利用Blender处理了Lazarus集团获得的超过2050万美元的非法所得。在三个月后的2022年8月8日，OFAC登上了媒体头条，因为OFAC根据第13964号行政命令，以为恶意网络参与者提供重大支持（包括洗白价值超过70亿美元的虚拟货币，其中包括被Lazarus集团盗窃的超过4.55亿美元）为由，将颇受欢迎的去中心化虚拟货币混币器Tornado Cash指定为制裁对象。有多起诉讼对OFAC指定Tornado Cash为制裁对象提出了质疑，理由包括认为OFAC无权对Tornado Cash实施制裁，因为它是一种开源的、自主运行的软件协议，是“技术”，而并非相关法规规定的可被制裁的“人”。OFAC随之以支持最终促成朝鲜大规模杀伤性武器项目的恶意网络活动为由，根据第13964号和第13722号两份行政命令重新指定该混币器为制裁对象。OFAC还发布了指南，以澄清该项指定的范围，并声称Tornado Cash确实符合“人”或“实体”的资格，因为它构成了“合伙企业、社团、信托、合资企业、公司、集团、子集团或其他组织”。上述法律质疑仍有待联邦法院审理。

在拜登政府对加密货币的“全政府”审查政策下，我们预计OFAC会持续关注虚拟货币行业，特别是滥用虚拟货币平台逃避制裁的行为。

F．中国

为实施2021年由特朗普总统发布、2021年6月3日经拜登总统修订的《中国涉军企业制裁措施》，OFAC于2022年2月15日补充制定了有关法规。（本所先前的快讯更加详细地说明了《中国涉军企业制裁措施》的实施情况。）OFAC还于2022年6月1日公布了三条新的“常见问题解答”，在一定程度上澄清了美国人士不需要在有关365天处理期内出售所持的“中国军工企业”证券，并且持有“中国军工企业”证券的美国人士可以继续获得与此类相关证券有关的现金分红和分股。常见问题解答还明确，《中国涉军企业制裁措施》会触发拒绝要求而非冻结要求。值得注意的是，在2022年期间，OFAC没有指定任何新的中国军工企业，也未指定任何与涉港制裁有关的制裁对象，但OFAC根据《全球马格尼茨基制裁条例》，针对非法的、未报告的、未加监管的涉华捕鱼活动，将2名个人、10个实体和150艘船只指定为制裁对象。拜登政府仍将持续关注中国，出口管制措施及与对外投资相关的考量表明，在2023年我们可能会看到更多涉华制裁，特别是在发生任何对俄制裁逃避行为或中国大陆与台湾紧张局势升级的情况下。

G．委内瑞拉

2022年11月26日，马杜罗政权和反对派统一纲领党宣布了以下事宜：1）在墨西哥城恢复谈判；2）围绕教育、卫生、食品安全、洪水应对和电力计划达成了人道主义协议；3）达成了关于继续围绕2024年选举举行会谈的协议。针对上述动态，OFAC针对委内瑞拉颁布了第41号一般许可，准许雪佛龙公司在委内瑞拉恢复与其在委合资企业相关的有限自然资源开采作业，但不准许雪佛龙公司与委内瑞拉石油公司开展其他活动。此外，第41号一般许可不准委内瑞拉石油公司从雪佛龙的石油销售中获得利润。除第41号一般许可外，OFAC还发布了指南，释称美国人可以为第41号一般许可指定的某些活动提供商品和服务，且非美国人士一般不会由于为第41号一般许可准许的交易提供便利而面临美国制裁风险。

鉴于美国此前曾承认胡安·瓜伊多(Juan Guaido)为委内瑞拉临时总统，反对派统一纲领党罢黜胡安·瓜伊多一事使美国对委政策进一步复杂化。美国未来对委制裁将在很大程度上取决于马杜罗政权和反对派统一纲领党的谈判能否继续成功、马杜罗政权就俄乌战争所持的立场，以及马杜罗政权与伊朗的关系和对伊朗的支持。

H．缅甸

2021 年2月缅甸发生军事政变后，拜登总统发布了第14014号行政命令，重新对缅甸实施制裁。（关于第14014号行政命令的意义，请参阅本所先前的快讯，以了解更多相关信息。）在整个2022年，为强化拜登总统关于应对缅甸领导危机的指令，OFAC采取了渐进的措施。2022年1月，美国财政部与其他五家美国联邦机构一起发布了商业警示报告，强调了于缅经商的风险，尤其是从事涉及该国军事政权的商业活动的风险。该报告鼓励企业和金融机构重新评估并降低因军方试图重掌缅甸经济和金融控制权所带来的风险。2022年，OFAC还宣布了四轮与缅甸有关的制裁，包括在上述军事政变一周年时与加拿大和英国采取的协调行动（以及本月在两周年时采取的类似制裁行动）。

此外，2022年12月，美国国会通过了《2023年国防授权法》（“国防授权法”），其中纳入了《2022年通过严格军事问责统一缅甸法》（“统一缅甸法”）。统一缅甸法对缅甸政府官员和国有企业实施了两类制裁，并设置了相应的豁免权和例外情况。首先，国防授权法指示美国总统在不违反某些例外情况的前提下，对缅甸军事或政治政府、国防领域或在工业或行政领域给予缅甸军方经济帮助的国有企业的任何非美国人高级官员或高管实施强制性封锁制裁、外汇制裁和签证制裁，但同时规定美国总统拥有一定的豁免权。该法还同时授权对代表上述任何被制裁者进行重大交易的任何非美国金融机构实施相应的账户制裁或通汇账户制裁。其次，统一缅甸法还授权美国总统对缅甸石油天然气企业、任何帮助缅甸军方的国有企业（无论属于哪个领域）、任何参与2021年2月政变相关活动的人或任何向缅甸军方提供重大支持的实体实施酌情制裁。统一缅甸法还呼吁制定全面的对缅制裁战略，以协调美国政府的制裁措施，促进对缅甸军方及其盟友的多边制裁，并对中国和俄罗斯施加更大压力，争取中俄支持在缅甸进行更大的多边努力。要了解更多信息，请参见我们先前的法律快讯。

I．尼加拉瓜

自总统丹尼尔·奥尔特加(Daniel Ortega)和副总统罗萨里奥·穆里略(Rosario Murillo)在2021年11月于由奥尔特加-穆里略政权策划的欺诈性选举中取得所谓的“胜利”之后，OFAC再次聚焦尼加拉瓜。在奥尔特加-穆里略政府于2022年1月就职前，OFAC协同欧盟将尼加拉瓜政府6名官员指定为制裁对象。OFAC还瞄准了尼加拉瓜军方官员、尼加拉瓜国防部长以及尼加拉瓜电信和邮件局，并通过制裁国有的尼加拉瓜矿业公司的主管瞄准了尼加拉瓜黄金行业。2022年6月17日，OFAC将尼加拉瓜矿业公司本身指定为制裁对象。2022年10月24日，OFAC将尼加拉瓜矿业管理机构矿业总局指定为制裁对象。

同样在10月24日，拜登总统签署了新的第14088号行政命令，明确授权OFAC将在或曾在尼加拉瓜黄金领域，或由美国财政部长与国务卿协商确定的任何其他领域经营的部分人士指定为制裁对象，以此扩大了OFAC以奥尔特加-穆里略政权持续攻击尼加拉瓜人言论和集会自由为由向该政权追责的权限。此外，第14088号行政命令授权实施新的制裁，用以禁止美国在尼加拉瓜某些特定领域进行新的投资，并限制美国进口某些原产于尼加拉瓜的产品，或限制从美国或由美国人向尼加拉瓜出口某些物品。这些权限使拜登政府在制裁尼加拉瓜其他行业以及限制与尼加拉瓜贸易方面具有很大的灵活性。

J．古巴

2022年6月8日，OFAC修订了《古巴资产管制条例》，以实施拜登政府旨在支持古巴人民所采取的的政策变动。对于到古巴的个人汇款和捐赠汇款，OFAC取消了以前针对近亲汇款1000美元的季度限额，准许对大多数古巴国民进行捐赠汇款，还准许解冻并归还以前被冻结的汇款，若修订后的《古巴资产管制条例》允许此类汇款。

OFAC在修订《古巴资产管制条例》时还增加了一项一般许可，准许因在古巴参加或组织专业会议而产生的某些旅行相关交易和其他交易，受许可的专业会议包括但不限于为支持扩大互联网接入、为古巴独立企业家提供更多支持和培训等召开的专业会议。

对于教育活动，OFAC取消了对所准许的学术教育活动的某些限制，并准许在资助团体性民间教育旅行的美国组织主持下进行此类交流，以促进民间交往。第1056条OFAC常见问题解答明确，此项“修订不允许个人民间旅行。不准为旅游活动进行旅行"。

特朗普政府于2019年根据《赫尔姆斯-伯顿法》第三章决定，允许向从古巴政府没收的财产中获利的人士提起诉讼。去年，该决定也出现了新的动态。最近，迈阿密美国地区法官贝丝·布鲁姆(Beth Bloom)责令四家大型邮轮公司为使用1960年被古巴政府没收的港口向前哈瓦那港口运营商支付约4.4亿美元损害赔偿金。这些邮轮公司已宣布打算上诉。

K．劫持人质及非法拘押

2022年7月19日，拜登总统发布了第14078号行政命令，题为“加强努力将人质和被非法拘押的美国国民带回家”。第14078号行政命令授权对美国国务卿认定属于以下情况的非美国人实施制裁：负责或与他人共谋在国外劫持美国国民或非法拘押美国国民，曾直接或间接从事此类活动，或负责命令、控制或以其他方式指挥此类活动；曾试图从事此类活动；或曾担任曾从事此类活动的实体的领导人或官员。拜登政府打算“审慎并战略性地使用此项权限”，“主要重点是帮助确保美国国民获释"。迄今为止，OFAC还没有根据此项权限指定任何制裁对象。

L．公布《非法药物贸易制裁条例》

2022年12月19日，OFAC公布了《非法药物贸易制裁条例》，以应对对美非法药物贩卖问题。颁布该新条例是为了执行拜登总统于2021年12月发布的，标题为“对参与全球非法药物贸易的外国人实施制裁”的第14059号行政命令，而该行政命令的颁布是基于美国政府认定对美非法药物（包括芬太尼和其他合成类阿片）贩运每年造成数万美国人死亡。OFAC以简化形式发布了《非法药物贸易制裁条例》，并打算用一套更全面的法规加以补充，可能会包括其他解释性指南和定义、一般许可和其他监管规定。

M．美国金融犯罪执法网络局与商务部工业和安全局给金融机构发出联合通告

2022年6月28日，美国金融犯罪执法网络局和工业与安全局就逃避对俄制裁行为以及金融机构在美国《出口管理条例》和《银行保密法》项下的义务发布了联合通知。尽管并非制裁行动，该联合通知表明出口管制、反洗钱要求和制裁之间的界限持续处于模糊状态。《出口管理条例》禁止在明知出口活动已违反或会违反该条例的情况下仍为该活动提供便利，包括为之提供融资或其他服务。联合通知明确警告金融机构要提高警惕，采取基于风险的尽职调查，以确保不会于之情的情况下为违反出口管制的交易提供融资或其他服务。联合通知是以俄罗斯为背景编写的，但各项义务涉及《出口管理条例》的所有规定。金融机构（特别是在贸易融资领域开展业务的金融机构）应评估其内部风控措施在为防止为逃避出口管制提供便利方面是否充分。此类风控措施是针对金融机构OFAC合规程序的补充，但应与之协同实施。

在制裁领域，2022年是活跃又不平凡的一年。美富国家安全业务组非常乐意与您更详尽地探讨在本法律快讯中提出的任何问题，并将继续为我们的读者即时分享2023年OFAC的主要动态。

律师助理Diego Negron-Reichard对本期快讯亦有贡献。