美国法院叫停特朗普执政期将小米指定为“中国涉军企业”的制裁令，允许继续买卖小米证券

2021年3月12日，美国一家联邦地区法院批准了由总部位于中国并在香港上市的电子业巨头小米集团（“小米”）申请的临时禁制令。该临时禁制令将阻止美国国防部（“国防部”）执行其将小米指定为中共涉军企业（“涉军企业”）的制裁令。该制裁令如被执行会禁止对小米公开交易证券的美国投资。在小米申请的禁制令获批之前，其他法院也曾批准禁制令否决了特朗普政府阻止中国科技公司进入美国市场的企图。尽管小米获得的禁制令未必预示着其他被指定为涉军企业的公司也能成功取得对其有利的禁制令，但我们预测这会激发更多质疑特朗普政府出口管制和制裁令的诉讼。

一、背景

2020年11月12日，时任总统特朗普发布了第13959号行政命令（“行政令”）。该行政令是美国财政部海外资产控制办公室（“OFAC”）负责实施的中国涉军企业制裁计划的基础。在特定期限过后，该制裁计划将禁止美国人士。购买或持有中国涉军企业公开交易的证券或此类证券的衍生品。我们在之前的法律快讯中报道过，OFAC于2020年12月28日发布了一份指导意见，表示将对第13959号行政令采取宽泛的解释。我们在此还报道过，2021年1月13日，时任总统特朗普在其任期的最后几天发布了第13974号行政令对第13959号行政令进行了补充，要求美国人士必须在有关公司被指定为涉军企业后的365天内将该公司的证券全部抛售。2021年1月14日，美国国防部依据13959号行政令将小米及其他8家中国公司指定为涉军企业。鉴于禁止投资涉军企业的禁令于涉军企业被指定60天后生效，对小米的投资禁令原定于2021年3月15日生效。但是小米和三名合计拥有该公司四分之三投票权股份的股东提起了诉讼，向华盛顿特区联邦地区法院寻求紧急禁制令。原告提出小米被错误地指定为涉军企业。

二、美国地区法院批准禁制令的决定

2021年3月12日，该联邦地区法院批准了小米临时禁制令的申请，并下达了长达26页且措辞有力的意见书对其决定做出了说明。

法院重点关注的是小米能否成功挑战美国国防部将其指定为涉军企业的决定，并基于三点理由判定小米有权获得临时禁制令：

• 首先，法院认为国防部对将小米指定为涉军企业的解释不充分。法院指出，国防部在2021年1月14日将小米和另外8家公司加入到涉军企业的名单时，国防部未对此举作出任何解释。在诉讼过程中，国防部提供了一份两页的内部文件。该文件的结论是“小米符合[被指定为涉军企业的]标准”，因为（1）小米的首席执行官曾被中国工业和信息化部评为“优秀中国特色社会主义事业建设者”，而中国工业和信息化部被认为是一个“帮助中国管理军民两用”的组织，以及（2）小米关于对5G电信能力和人工智能（“AI”）进行投资的5年计划涉及“现代军事行动必备的技术”。但是法院认为国防部的这份文件没有包含任何推理证明这两项事实与“小米符合[被指定为涉军企业的]标准”的结论之间存在合理联系。
• 其次，法院认为小米不符合《1999财政年度国防授权法》（“国防授权法”）中有关被指定为涉军企业的标准。国防授权法第1237条（“第1237条”）规定涉军企业包括任何满足以下标准的个体：
  

  “（1）由[中国人民解放军]或[中国]政府某部门拥有或控制，或隶属于[中国人民解放军]或[中国]政府某部门，或由隶属于[中国]国防工业基地的实体拥有或控制；并（2）从事商业服务、制造、生产或出口”。

  （参见国防授权法，第1237(b)(4)(B)条。）美国国防部对于小米并非由任何被查禁的中国实体“拥有或控制”没有异议，但辩称小米“隶属于中国军事和国防机构”。国防部提出的相关证据并没有说服法院。法院认为小米是“一家生产民用商业产品的上市公司，由其独立的董事会和控股股东控制，没有被由中国政府或其武装力量拥有或控制的其他人实际控制或与之有关联”。

• 第三，法院认为美国国防部将小米指定为涉军企业缺乏“实质性证据”。法院的理由是，虽然小米投资的5G和人工智能技术在电子消费产品之外，也可能被用于军事用途，但这一事实不足以支持小米是涉军企业的结论。美国国防部的另一个依据是小米在其2019年年报中称，其创始人兼首席执行官曾被中国政府授予“优秀中国特色社会主义事业建设者”称号，但这并未说服法院。法院采信了小米的证据，即有关奖项是授予私营企业家以表彰他们对中国经济发展的贡献，自2004年以来，已有500多名企业家获得了该奖项，而所谓与中国工业和信息化部的联系是“站不住脚的”，因为获奖者并非由该部直接评选。

法院进一步指出批准禁制令是适当的，因为如果小米不从涉军企业的名单上去除，小米很有可能会遭受无法弥补的名誉损害，以及严重且无法挽回的经济损失。

此外，法院还指出美国国防部“无法确定任何一项由小米向中国政府转让的技术”，而且质疑了涉军企业指定程序对维护美国国家安全的重要性，因为该程序“近二十年来一直未被使用，直到特朗普政府最后几天才被启动指定了大量涉军企业”。

2021年3月14日，OFAC在制裁限制即将生效前发布了新的指导意见，称鉴于相关诉讼，第13959号行政令中的禁令“在法院做出进一步指令之前，对小米不适用”。

三、结论

临时禁制令最直接的效果是，在法院对小米的涉军企业身份做出最终认定之前，买卖小米证券的美国投资者和市场参与者，可以维持现状，继续买卖并持有小米证券。

更广泛而言，我们预测该决定将会带来更多针对特朗普执政期涉及制裁和出口管制的监管行为的诉讼。在历史上，对制裁和相关措施的挑战大多未取得成功，因为美国法律法规在涉及国家安全的问题上给予政府极大的尊重。根据2019年国防授权法第889条，美国政府供应链中的政府部门和公司被禁止使用华为（及其他指定公司）生产的设备，华为最近曾对该制裁提出抗辩，但未获成功。不过在小米的禁制令被批准之前，最近曾有其他法院禁制令叫停了特朗普政府阻止中国科技公司进入美国市场的企图。在2020年9月、10月和12月，加利福尼亚州、宾夕法尼亚州和华盛顿特区的联邦法院分别禁止了特朗普总统第13942号和第13943号行政令的部分内容。这些行政令试图禁止美国人士使用抖音和微信，原因是担心中国政府会获取敏感的美国用户数据。在抖音和微信案中，法院以这些贸易限制措施超越了总统的法定权限为由下达了禁制令。

虽然我们预计会出现更多类似的诉讼，我们不认为小米获得的禁制令预示着其他被指定为涉军企业的公司，或更广泛而言其他被美国政府制裁的实体，都可成功取得相关的禁制令。如上文所述，法院之所以愿意批准小米申请的临时禁制令，是基于小米的特定情况以及美国国防部指定小米为涉军企业过程中的具体事实。对于其他被指定的涉军企业，司法程序可能会有不同的结果，这取决于国防部指定这些公司为涉军企业的理由，以及/或者这些公司与中国政府关系的性质。我们还预期，鉴于美国财政部指定制裁名单的程序较为健全，任何在涉军企业之外还被OFAC列入其“非特别指定国民中共涉军企业名单”的公司均可能会在美国政府档案中找到额外证据支持。

但实际情况是更多的公司会受到该决定的鼓舞。实际上，箩筐技术公司本月早些时候已经在华盛顿特区联邦地区法院提起了诉讼，对其被指定为涉军企业提出了质疑，并随后申请了紧急禁制令。我们预期这些诉讼的结果将导致拜登政府会发布更多对相关制裁和出口管制的指导性解释。