Deutschland vor drastischer Verschärfung der Sanktionierung von Unternehmen für Wirtschaftsstraftaten

ZUSAMMENFASSUNG

Das deutsche Bundesministerium für Justiz und Verbraucherschutz („BMJV“) hat am 22. April 2020 den offiziellen Referenten-Entwurf eines Verbandssanktionengesetzes („VerSanG-E“ oder „Gesetz“) als Teil eines „Gesetzes zur Stärkung der Integrität in der Wirtschaft“ vorgelegt. Der Referenten-Entwurf entspricht in seinem Kerngehalt einem im Sommer 2019 bereits inoffiziell zirkulierten und teilweise scharf kritisierten Vorentwurf des BMJV. Trotz der Beschränkungen durch die COVID-19 Pandemie ist die Wahrscheinlichkeit, dass das VerSanG-E – vorbehaltlich weiterer Änderungen im Gesetzgebungsverfahren – bis zum Ende der laufenden Legislaturperiode im Jahr 2021 verabschiedet wird, hoch. Aus den Spitzen der Regierungsfraktionen wurde generelle Unterstützung für den Gesetzentwurf signalisiert. Das Gesetz würde zwei Jahre nach seiner Verkündung in Kraft treten.

Das VerSanG-E richtet sich an alle „Verbände, deren Zweck auf einen wirtschaftlichen Geschäftsbetrieb gerichtet ist“. In der Praxis werden Hauptadressaten in- und ausländische Wirtschaftsunternehmen sein, die als Aktiengesellschaft, Societas Europae, GmbH oder Handelsgesellschaft (OHG, KG) oder in einer vergleichbaren ausländischen Rechtsform organisiert sind.

Das Gesetz stellt das Verhältnis zwischen Staat und Unternehmen im Bereich unternehmensbezogener Straftaten (insbesondere White-Collar Kriminalität) auf ein neues Fundament. Erklärtes Ziel des Gesetzes ist, einerseits Anreize für Unternehmen zu schaffen, Straftaten in ihrem Einflussbereich zu verhindern und die Ermittlungen der Staatsanwaltschaft durch interne Untersuchungen zu unterstützen. Andererseits sollen Unternehmen abgeschreckt werden, effektive Maßnahmen zur Verhinderung von Straftaten zu unterlassen. Gegen große Unternehmen (die Schwelle liegt bei weltweiten Umsätzen der Unternehmensgruppe von mehr als 100 Millionen Euro) können Strafen in Höhe von bis zu 10 Prozent des weltweiten Gruppenumsatzes festgesetzt werden, wenn Mitarbeiter oder sonst in Wahrnehmung von Angelegenheiten des Unternehmens beauftragte Dritte unternehmensbezogene Straftaten begehen. Daneben ist die Einziehung von Vorteilen aus Geschäften, die das Unternehmen im Zusammenhang oder in Folge einer Straftat erzielt hat, vorgesehen.

Deutsche Unternehmen, aber auch ausländische Unternehmen mit deutschen Tochtergesellschaften oder Niederlassungen sollten sich intensiv mit dem VerSanG-E befassen. Das Compliance-Management-System („CMS“) ist auf das neue Gesetz einzustellen. Nur dann besteht eine Chance, drastische Sanktionen zu vermeiden oder diese zumindest abzumildern. Ergibt sich eine Verdachtslage, sollte das Unternehmen die Durchführung einer internen Untersuchung auch deshalb erwägen, weil Gerichte ordnungsgemäß durchgeführte interne Untersuchungen des Unternehmens strafmildernd berücksichtigen sollen.

Der Umgang mit den neuen Anforderungen des VerSanG-E ist eine Leitungsaufgabe der Geschäftsführung. Der Aufsichtsrat sollte dies eng begleiten.

REGELUNGSGEHALT UND NEUERUNGEN IM ÜBERBLICK

Das VerSanG-E definiert insbesondere die Voraussetzungen, unter denen unternehmensbezogene Straftaten Unternehmen vorgeworfen werden können und die Sanktionen (u.a. Strafen, Einziehung von Vorteilen, Auflagen, Weisungen), die gegen das Unternehmen wegen solcher Straftaten verhängt werden können. Es enthält zudem eine Vielzahl verfahrensrechtlicher Vorschriften, die den Ablauf staatsanwaltschaftlicher Ermittlungen gegen Unternehmen, die Anforderungen an interne Untersuchungen des Unternehmens, die Möglichkeit des Absehens von der Verfolgung u.a. wegen Geringfügigkeit, gegen Auflagen und Weisungen, bei erwarteter Sanktionierung im Ausland (ne bis in idem), bei internen Untersuchungen usw. regeln.

Nachstehend fassen wir die wichtigsten Regelungen zusammen:

• Das Legalitätsprinzip soll an die Stelle des Opportunitätsprinzips treten (§ 3 Abs. 1 VerSanG-E – „wird verhängt“). Das bedeutet, dass die Staatsanwaltschaft im Falle eines Verdachts einer unternehmensbezogenen Straftat Ermittlungen auch gegen das Unternehmen aufnehmen muss und anders als bisher nur noch in eng umgrenzten Ausnahmefällen aus Zweckmäßigkeitsgründen – ähnlich wie bei Straftaten natürlicher Personen – von der Verfolgung absehen darf. Unternehmen müssen mit einer signifikant höheren Anzahl verdachtsbasierter Ermittlungen rechnen, die tief in ihre Geschäftstätigkeit eingreifen.
• Die Sanktionierung nach dem VerSanG-E knüpft an die Begehung einer sog. Verbandstat an (§ 2 Abs. 1 VerSanG-E), d.h. einer Straftat, durch die das Unternehmen treffende Pflichten verletzt worden sind oder durch die das Unternehmen bereichert worden ist oder bereichert werden sollte. Die Verbandstat kann begangen worden sein durch
  
  • eine Leitungsperson des Unternehmens (z.B. Organ, Geschäftsführer, Prokuristen in leitender Stellung) oder
  • sonst in Wahrnehmung der Angelegenheiten des Unternehmens tätige Personen, wenn Leitungspersonen des Unternehmens die Straftat durch angemessene Vorkehrungen wie Organisation, Auswahl, Anleitung und Aufsicht hätten verhindern oder wesentlich erschweren können. Dazu können nach dem Wortlaut auch Personen gehören, die keine Angestellten des Unternehmens sind, sondern lediglich in einem Auftragsverhältnis stehen. In Betracht kommen gegebenenfalls im Ausland tätige Dritte, die das Unternehmen für Vertriebsaktivitäten einschaltet.

Bei der Begehung einer bloßen Ordnungswidrigkeit findet die Neuregelung keine Anwendung, sondern es bleibt bei einer Ahndung des Unternehmens nach § 30 OWiG.

• Neben inländischen Unternehmen können auch Unternehmen mit Sitz außerhalb Deutschlands sanktioniert werden, sofern sich das Unternehmen eine Verbandstat zurechnen lassen muss, die dem deutschen Strafrecht unterfällt. Ebenfalls erfasst werden sollen Fälle, in denen nach deutschem Recht strafbare Handlungen im Ausland begangen werden. Ist das deutsche Strafrecht auf die im Ausland begangene Verbandstat nicht anwendbar, so ist der Anwendungsbereich des VerSanG-E nur eröffnet, soweit die Tat im Ausland strafbar ist und auch bei Begehung in Deutschland strafbar wäre und das Unternehmen seinen Sitz in Deutschland hat (§ 2 Abs. 2 VerSanG-E).
• Verbandsgeldsanktionen (§ 9 VerSanG-E) in Höhe von bis zu zehn Prozent des durchschnittlichen weltweiten Konzernumsatzes sollen gegen Unternehmen verhängt werden können, bei denen der jährliche weltweite Konzernumsatz mehr als 100 Millionen Euro beträgt. Bei der Ermittlung des durchschnittlichen Jahresumsatzes ist der weltweite Umsatz aller Personen und Unternehmen der letzten drei Geschäftsjahre, die der Verurteilung vorausgehen, zugrunde zu legen, soweit diese Personen und Verbände mit dem Verband als wirtschaftliche Einheit operieren. Der durchschnittliche Jahresumsatz kann geschätzt werden.
• Die Sanktionen gegen Unternehmen mit einem geringeren Umsatz bewegen sich im Rahmen des bislang nach dem Ordnungswidrigkeitengesetz (OWiG) Möglichen und können bis zu zehn Millionen Euro bei vorsätzlichen Straftaten sowie bis zu fünf Millionen Euro bei fahrlässigen Straftaten betragen.
• Bei der Bemessung der Verbandsgeldsanktion (§ 15 VerSanG-E) spielen insbesondere die Bedeutung der Verbandstat, die Schwere und das Ausmaß von Aufsichtspflichtverletzungen sowie die wirtschaftlichen Verhältnisse des Unternehmens eine entscheidende Rolle. Dem Gericht werden für seine Bewertung der für und gegen das Unternehmen sprechenden Aspekte eine Reihe von Abwägungskriterien an die Hand gegeben.
  
  • Erhebliche Sanktionsrabatte, die zu einer Halbierung der Verbandssanktion führen können, sind zu erwarten, wenn verbandsinterne Untersuchungen wesentlich zur Aufklärung der Straftat beitragen (§ 16 und § 17 VerSanG-E). Die Milderung steht dabei nicht im freien Ermessen des Gerichts; vielmehr soll es in seiner Ermessensausübung gebunden sein („soll mildern“). Um in den Genuss des Sanktionsrabatts zu kommen, sind den Verfolgungsbehörden alle relevanten Untersuchungsunterlagen zur Verfügung zu stellen. Ferner darf die interne Untersuchung nicht vom Verteidiger des Unternehmens durchgeführt werden; zwischen dem beauftragten internen Ermittler und dem Verteidiger des Unternehmens muss Personenverschiedenheit bestehen (§ 17 Abs. 1 Nr. 2 VerSanG-E). Das gegenwärtige Recht sieht eine derartige Trennung zwischen „internen Ermittlern“ und Unternehmensverteidigern nicht vor. Sie soll nach den Vorstellungen des BMJV dazu führen, dass Arbeitsprodukte von Rechtsanwälten, die im Auftrag des Unternehmens die Untersuchung durchführen, nicht dem Beschlagnahmeschutz unterliegen (Änderung des Wortlauts von § 97 Abs. 1 Nr. 3 StPO). Dies wird von der Anwaltschaft und Unternehmen stark kritisiert. Hinsichtlich der Einhaltung aller Vorgaben des VerSanG-E zur Durchführung verbandsinterner Ermittlungen besteht eine umfängliche Dokumentationsobliegenheit.
  • Das Bemühen des Unternehmens, Verbandstaten aufzudecken oder zu verhindern, soll sanktionsmildernd zu berücksichtigen sein. Besondere Bedeutung kommt hierbei dem CMS des Unternehmens zu (§ 15 Abs. 3 Nr. 6 und 7 VerSanG-E). Voraussetzung ist, dass das CMS effektiv ist. Sanktionsmildernd kann neben dem existierenden CMS auch ein erst nach Begehung der Verbandstat eingerichtetes oder verbessertes CMS wirken. Hinsichtlich der Anforderungen an ein solches enthält das VerSanG-E keine konkreten Vorgaben.
• Als Alternative zur Verbandsgeldsanktion kann das Gericht eine Verwarnung aussprechen und sich die Verhängung der Verbandsgeldsanktion vorbehalten (§ 10 VerSanG-E). Voraussetzung hierfür soll sein, dass dies bei einer Gesamtwürdigung der Verbandstat ausreichend ist, um Verbandstaten in Zukunft zu vermeiden. Verwarnung und Vorbehalt sollen mit Auflagen und Weisungen verbunden werden können, zum Beispiel bestimmte Vorkehrungen zur Vermeidung von Verbandstaten zu treffen und die Vorkehrungen durch Bescheinigung einer „sachkundigen Stelle“ nachzuweisen (§ 12 und § 13 VerSanG-E). Sachkundige Stellen sollen zum Beispiel Rechtsanwälte, Unternehmensberater oder Wirtschaftsprüfer sein. Ob Auflagen und Weisungen so ausgestaltet werden, dass sie Monitorships nach US-amerikanischen Vorbild angenähert werden, wird der Rechtsanwendungspraxis überlassen bleiben.
• Sofern die Verhängung einer Sanktion im Ausland wegen derselben Verbandstat zu erwarten ist, kann von der Verfolgung abgesehen werden, sofern der mit einer Sanktionierung im Inland verfolgte Zweck auch durch Sanktionierung im Ausland erreicht wird (§ 38 Abs. 1 VerSanG-E). Die Einstellung soll etwa dann möglich sein, wenn im Ausland auferlegte Compliance-Maßnahmen auch aus deutscher Sicht geeignete Maßnahmen darstellen würden.
• Als Äquivalent zum Bundeszentralregister soll ein Verbandssanktionenregister eingeführt werden (§ 14, §§ 54 ff. VerSanG-E), in dem beim Vorliegen einer größeren Anzahl von Geschädigten die Verurteilung des Unternehmens öffentlich bekannt gemacht werden soll. Insoweit kommt dem Register primär die Funktion als Informationssystem für die Justiz zu. Allerdings ist damit zu rechnen, dass auch andere Behörden Einsicht in das Register nehmen können werden. Die öffentliche Bekanntmachung und das damit einhergehende „naming and shaming“ entfällt bei Durchführung einer ordnungsgemäßen verbandsinternen Untersuchung.
• Trotz zuweilen starker Kritik hält der aktuelle Entwurf am geforderten Arbeitnehmerschutz fest und räumt Arbeitnehmern auch im Rahmen verbandsinterner Untersuchungen das aus dem Strafverfahren bekannte Recht ein, sich nicht selbst belasten zu müssen (§ 17 Abs. 1 Nr. 5 VerSanG-E). In der Praxis dürfte dies die interne Aufklärung erschweren.
• Unternehmen soll es erschwert werden, durch Umstrukturierungsmaßnahmen einer Sanktion zu entgehen. Dazu erlaubt das VerSanG-E unter bestimmten Voraussetzungen die Sanktionierung des Rechtsnachfolgers und bestimmt eine Ausfallhaftung Dritter (§ 6 und § 7 VerSanG-E).
• Das VerSanG-E sieht unter bestimmten Voraussetzungen, insbesondere für den Fall der Durchführung einer verbandsinternen Untersuchung die Möglichkeit eines sog. Sanktionsbescheids vor (§ 50 VerSanG-E), der sowohl das Erfordernis einer Hauptverhandlung als auch die öffentliche Bekanntmachung im Verbandssanktionenregister entfallen lässt.

Änderungen im Vergleich zum Vorgängerentwurf:

Auf die Kritik von Wirtschaftsverbänden und der Anwaltschaft am inoffiziellen Referentenentwurf (Stand August 2019) hat das BMJV im aktuellen Gesetzentwurf nur zum Teil reagiert:

• § 1 VerSanG-E stellt nun ausdrücklich klar, dass die Anwendbarkeit des VerSanG auf juristische Personen, nicht rechtsfähige Vereine sowie rechtsfähige Personengesellschaften beschränkt sein soll, deren Zweck auf einen wirtschaftlichen Geschäftsbetrieb gerichtet ist.
• Anstelle der „Verbandsstraftat“ in § 2 Abs. 1 Nr. 3 VerSanG-E tritt die „Verbandstat“. Die neue Terminologie soll ebenso wie der neue Titel des Gesetzesvorhabens zum Ausdruck bringen, dass Unternehmen nicht unter Generalverdacht gestellt werden, Straftaten zu ermöglichen.
• Die Verbandsauflösung gemäß § 14 VerSanG-E als ultima ratio wurde gestrichen.
• Gemäß § 17 Abs. 1 VerSanG-E „sollen“ verbandsinterne Untersuchungen und die Zusammenarbeit mit den Verfolgungsbehörden nunmehr zu Sanktionsrabatten führen. Im Vorgängerentwurf war dies noch eine „kann“-Bestimmung. Damit würden verbandsinterne Untersuchungen zwar weiterhin nicht automatisch zum Sanktionsrabatt führen, gleichwohl schafft die neue Formulierung ein Regel-Ausnahme-Verhältnis. Die Gerichte wären in ihrem Ermessen gebunden und hätten Sanktionen regelmäßig zu mildern, wenn die Vorgaben des VerSanG-E für die Zusammenarbeit zwischen Unternehmen und Verfolgungsbehörden sowie für die Durchführung verbandsinterner Untersuchungen eingehalten werden. Hiervon könnten sie nur noch in Ausnahmefällen abweichen.
• Der neue § 17 Abs. 3 VerSanG-E soll dem Gericht für seine Milderungsentscheidung einen nicht abschließenden Kriterienkatalog an die Hand geben. Maßgeblich sollen insbesondere der Zeitpunkt der Offenbarung sowie das Ausmaß der Unterstützung der Strafverfolgungsbehörden durch den Verband sein.
• § 18 Abs. 1 Nr. 6 des Vorgängerentwurfs wurde gestrichen. Danach sollten nur solche verbandsinternen Untersuchungen sanktionsmildernd zu berücksichtigen sein, die „in Übereinstimmung mit den geltenden Gesetzen“ durchgeführt werden. Mit der Änderung ist der Befürchtung begegnet worden, dass bei kleinsten Verstößen, z.B. gegen Datenschutzrecht, der Sanktionsrabatt einer aufwendigen und kostenintensiven internen Untersuchung entfallen könnte.

AUSBLICK

Wann genau das VerSanG-E den Legislativprozess der aktuellen Legislaturperiode durchlaufen haben wird, ist in Anbetracht der gegenwärtigen unsicheren Lage nicht absehbar. Regierung, Bundestag und Bundesrat sind trotz COVID-19-Krise handlungsfähig. Das VerSanG-E würde zwei Jahre nach seiner Verkündung in Kraft treten. Unternehmen sollten diese Zeit nutzen, um ihr existierenden CMS vor dem Hintergrund der veränderten Anforderungen und Risiken unter dem VerSanG-E zu überprüfen. Bei der rückblickenden Betrachtung einer Verbandstat kommt es maßgeblich darauf an, welches CMS im Zeitpunkt der Begehung der Verbandstat bestand.

Hierbei sowie bei Fragen zu den Auswirkungen des Gesetzes stehen wir Ihnen jederzeit gerne zur Verfügung.